多边主义、国际组织与可持续的和平发展

第75届联合国大会于2020年9月15日正式开幕。纪念联合国成立75周年的主题是“我们想要的未来,我们需要的联合国:重申我们对多边主义的集体承诺”。正如联合国秘书长古特雷斯在开幕式中所指出的,“多边主义的性质正在发生变化,我经常指出,21世纪需要更网络化和更具包容性的多边主义。”以联合国为核心的国际组织是多边主义的产物和体现。冷战结束后,特别是进入新世纪以来,恐怖主义、金融危机、气候变化等全球性问题成为国际社会面临的主要威胁。新冠肺炎疫情更成为联合国自成立以来面临的最大挑战。如何捍卫和加强多边主义,更有效地开展全球治理,以应对这些全球性威胁,解决全球性问题,并致力于实现可持续和平与可持续发展,成为国际组织的重要使命。

多边主义是实现可持续和平与可持续发展的关键

多边主义是国际关系发展的产物,也是人类文明进步的体现。多边主义可以理解为各方进行协商、协调和协作的一种原则、制度和路径。19世纪,以各种多边会议和国际行政组织为代表的欧洲协调是多边主义发展的第一次高潮。二战后,多边主义在全球和地区层面都取得重要发展,特别是联合国成为多边主义的集大成者。无论是在维护国际和平与安全,还是在推动世界发展,以及在促进和保护人权方面,多边主义都发挥了巨大的作用,显示其重要的意义和价值。2015年联合国成立70周年之际,联合国的和平和发展工作有一个很大的转型,即强调“可持续”。可持续和平要求在维和建和的基础上重视预防冲突和保持和平,为此联合国系统和平安全架构进行了重大改革。可持续发展要求经济、社会和环境的协调,并通过2030年可持续发展议程进行推进,联合国发展系统也进行了多方面改革,并重新定位。

实现可持续和平离不开多边主义。首先,实现可持续和平需要多方的共同参与。根据《联合国宪章》的规定,安理会履行维持国际和平与安全的主要责任。但对世界和平的挑战的性质和特点发生了巨大变化,2016年4月,联大和安理会分别通过可持续和平决议,要求联合国系统内外的相关政治、安全、发展行为体,包括联合国、各国政府、国际和区域组织、国际金融机构、民间组织、妇女团体和私营部门等主要利益攸关方在战略和具体操作上密切合作。其次,实现可持续和平需要采取多种方法。如政治上,开展包容性的对话和调解,推动民族和平与团结,以防止冲突和解决冲突根源问题;经济上,推动可持续的经济增长,增加投资,促进就业,消除贫困;法律上,加强国际和国家两级的法治建设,推动司法救助和过渡期司法;社会上,建立可问责的机构,促进性别平等,推动尊重和保护人权和基本自由等。最后,实现可持续和平需要多样的路径。从预防冲突、维持和平,到建设和平、保持和平的整个可持续和平过程,需要主要利益攸关方开展战略协调、形成伙伴关系、积极筹集资金。

实现可持续发展同样离不开多边主义。2015年9月,第70届联大举行可持续发展首脑会议,通过了新的联合国可持续发展议程。可持续发展的理念、目标和手段都体现了多边主义的精神和价值。其一,可持续发展的理念是复合型的。新议程的核心理念是强调发展与和平、人权的关联性。同时,新议程强调经济、社会和环境的三位一体。其二,可持续发展的目标是综合性的。从1960年到2000年,联合国实施了四个“发展十年”战略,其目标是相对单一的经济增长。2000年联合国制定千年发展目标,首次提出一套可量化和有时限性的目标体系。新议程是对千年发展目标的继承和升级,把经济、社会和环境的协调与可持续发展作为一个整体目标,并把发达国家纳入目标体系。其三,可持续发展的手段是多样性的。每一个可持续发展目标下都有关于执行手段的具体目标。而在第17项目标“加强执行手段,重振可持续发展全球伙伴关系”中提出筹资、技术、能力建设、贸易等手段,这是实现议程的关键。

国际组织是开展国际合作和全球治理的主要平台和力量

国际组织是多边合作的产物和体现。正是国际组织的出现,使国际合作的广度和深度有了极大的提升,并且使国际合作更加专业化和机制化。19世纪以万国邮政联盟为代表的国际行政组织致力于欧洲各国在多边公共事务上开展专门性的和技术性的国际合作。这一方面为国际组织向全球性和政治性的进一步发展奠定了组织基础,另一方面也开启了多边化和组织化的国际合作新阶段。一战后成立的国际联盟和二战时成立的联合国是以和平安全为主要职能的全球性、普遍性和政治性国际组织,它们的成立标志着从国际行政和技术合作到国际政治和安全合作、从地区性合作到全球性合作的重大转型和升级,是国际组织在20世纪发展的最高水平。二战后,各个大陆又成立了大量跨地区、区域性和次区域的国际组织。多边主义是上述国际组织产生和发展的政治基础,即通过多边协商、协调和协作处理国际事务成为国际组织成员国的政治共识。无论是政治性的还是专门性的,全球性的还是地区性的,国际组织已成为主权国家开展国际合作、解决全球性问题的主要平台和机制。从200多年的发展历史,特别是二战后70多年的发展过程中可以看出,国际组织已成为国际和平与安全的维护者和促进者、国际经济社会发展的引领者和推动者、国际法律的制定者和监督者、国际社会的管理者和协调者。而随着全球问题越来越突出,国际组织通过制定国际规则、提供公共产品、倡导全球议程,成为全球治理的主要力量。

国际组织是国际规则的制定者。国际规则是国际秩序和全球治理的基础,而制订国际规则是国际组织的基本职能。事实上,历史最悠久的国际组织国际电信联盟(其前身是国际电报联盟)就是19世纪中叶欧洲国家为制定国际电信领域的统一规则而成立的。现行的国际规则体系主要是二战后由联合国系统、国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等全球性国际组织制定和实施的。二战后还出现大量地区性的国际组织(如欧盟、非盟、东盟等),为本地区的经济技术、政治安全、社会文化领域的合作和交流制定国际规则。二战后以规则为基础的国际秩序和全球治理体系为促进世界和平发展和解决人类面临的共同问题发挥了极其重要的作用。当然,国际规则也是不断丰富、发展和完善的。一方面,随着新兴经济体和广大发展中国家的成长,他们要求在国际组织和制定国际规则中有更多的代表性、话语权和影响力,改变长期以来西方国家占主导地位的局面;另一方面,由于恐怖主义、金融危机、气候变化、新冠肺炎疫情等全球性挑战和非传统安全威胁的凸现,需要有新的国际规则和国际机制以更有效地应对。因此,全球治理体系需要变革,国际组织也需要革新,从而更好地为会员国服务,更有效地解决全球性问题。

国际组织是公共产品的提供者。国际组织制定规则、实施项目、开展活动等,实际上是在为国际社会提供公共产品。以联合国维和行动为例,1948年,联合国开始创新性地实施维和行动,至今已累计开展71项,目前仍有14项维和行动部署在非洲、亚洲、欧洲和拉丁美洲。维和行动的职能从最初的监督停火,到冷战后拓展到安全保卫、选举援助、保护平民、人道援助、维护秩序、经济重建等领域。近年来,维和行动改革出现新的特点和趋势。一是从行动到治理,即从长远和战略的视角来设计和实施维和行动,通过安全、发展、人权的综合治理来消除冲突的根源,把预防冲突、维持和平、建设和平、保持和平作为一个整体的过程来考虑;二是从政府到人民或从国家到地方,即更加尊重人权、保护平民、发挥民间社会的作用、建设包容性社会;三是从应对冲突到预防冲突,即充分利用各种政治手段,包括对话、谈判、斡旋、调停等,以达成冲突的政治解决。从这个意义上讲,维和行动不仅仅是管理冲突的一项行动,更是联合国主导的全球安全治理的核心内容;维和行动也不仅仅是在冲突地区采取的一项行动,而是为冲突地区和国际社会提供一种公共安全产品。

国际组织是全球议程的倡导者。全球议程通常是为了解决国际社会最紧迫的问题,往往引领世界发展的方向。国际组织因其权威性和专业性的特点,在倡导全球议程方面具有天然的优势。倡导全球议程已成为国际组织的一项基本职能。在发展领域,联合国自1960年起先后倡导三个全球发展议程,即四个“发展十年”战略(1960-2000年)、千年发展目标(2000年)和2030年可持续发展目标(2015年)。其中,消除极端贫困是进入新世纪以来全球发展议程的首要目标。在气候变化领域,联合国主导会员国达成《联合国气候变化框架公约》(1992年)、《京都议定书》(1997年)和《巴黎协定》(2015年)三个国际法律文件,推动了全球气候变化议程。2020年,新冠肺炎疫情的全球蔓延成为人类面临的最大挑战。国际社会期待包括世界卫生组织在内的国际组织积极推动全球卫生健康议程,在疫情应对和疫苗研发方面尽快取得成效。以全球议程推动国际合作和解决全球问题,是衡量一个国际组织权威性和专业性的基本标准。这一方面取决于会员国是否提供充分的配合和支持,另一方面也取决于国际组织从官员到职员的战略视野、领导能力、专业水平和职业素养。

建设具有网络化和包容性、强大和有效的新型多边主义

多边主义是国际社会的普遍共识,但在“逆全球化”和新冠肺炎疫情的冲击下,以联合国为核心和代表的多边机制受到前所未有的挑战。传统的多边主义聚焦于国家之间的合作。面对具有非传统和跨国性等特点的全球性问题,在坚持和捍卫多边主义的同时也需要有所革新。

一方面,建设网络化和包容性的多边主义。“21世纪需要更网络化和更具包容性的多边主义”。所谓“网络化的多边主义”,就是使各行业、各地域的全球机构,从开发银行到区域组织和贸易联盟,都彼此相连。所谓“包容性的多边主义”,就是利用民间社会、地区和城市、企业、基金会以及学术和科学机构的能力不断扩大参与圈。网络化和包容性是推动多边主义适应21世纪国际社会的新特点和人类面临新挑战的新理念和新路径。为此,要在继续发挥大国特殊作用的同时,构建多元行为体共同参与、平等协商、合作共赢的全球治理架构;要在维护现有国际规则体系在国际秩序中基础性地位的同时,使国际规则更能体现公平合理和包容普惠;要在提高国际组织权威性和专业性的同时,加强国际组织在应对全球性问题时的协同作用。

另一方面,建设强大和有效的多边主义。75年来,联合国的目标和重点从安全扩展到发展又延伸到人权。但国际社会面对的恐怖主义、气候变化、公共卫生等全球性挑战是联合国成立时所没有或不突出的问题。尽管联合国等国际组织在不断进行改革和改组,但尚未形成有效应对全球性挑战的系统性方案和制度性路径。或者说,国际组织主要是围绕国家性、国际性和传统性问题开展工作,而缺乏就非国家性、全球性和非传统性的挑战制定切实可行的方案。因此,强大和有效的多边主义首先要找到能积极应对全球性挑战的方案。在传统多边主义看来,国际组织特别是政府间国际组织,其首要目标是为成员国服务。国际组织框架下的合作和工作议程是“国际”的,以解决“国家间”的问题为首要目标。然而,在全球化的推动下,跨国问题越来越具有全球性,因而更需要全球合作。同时,国际组织也不仅是成员国开展多边合作的平台,更应成为引领成员国进行多边合作的主导性力量。也就是说,国际组织要从国际合作的工具转变为主体。此外,国家的安全和发展利益一直是多边合作的基本出发点。但从人类发展进程来看,国家毕竟是一个工具和手段,而非终极目标。未来的多边合作,无论是国际的、地区的,还是全球的,需要更加重视人的安全、尊严、平等和自由等价值性目标。全球性问题的解决也需要利益和价值之间的平衡。国际组织在推动普遍性价值、构建全球规范和伦理方面有独特的优势。

践行新型多边主义,改进国际组织机制,推动可持续的和平与发展

一是要发挥联合国的核心作用。作为最具有普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织,联合国在引领会员国推进全球议程、促进人类基本价值方面具有独特的地位和作用。联合国是一个系统,包括主要机构、附属机构、专门机构、基金方案、研究训练、其他实体和相关组织。联合国履行维护国际和平与安全、促进可持续发展、保护人权、提供人道主义援助、维护国际法等行动使命,在全球各地执行任务。除了193个会员国,各种跨国家、非国家和次国家的行为体也越来越多地参与到联合国的工作中。可见,联合国本身体现了多边主义的网络化和包容性。然而,当前联合国的规模和使命已大大超出创立者们的设想。从恐怖主义和金融危机,到气候变化和新冠肺炎疫情,联合国面临的挑战是系统性和根本性的。联合国的传统机制和议程已不足以应对这些跨国性和非传统的新型挑战。我们这个时代和世界需要一个升级版的联合国,以维护和加强联合国在国际体系和国际秩序中的核心地位。一方面,联合国的使命要从避免世界性战争转变为应对全球性挑战。为此,会员国要从“权力逻辑”,即大国拥有更大的权力和责任,和平与战争主要取决于大国,转变为“能力逻辑”,即那些在解决全球性问题方面更有能力和贡献的(国家和非国家)行为体拥有更多的话语权和决策权;另一方面,联合国的工作要从协调主权国家提升为服务世界人民。为此,联合国要从促进会员国的国家利益和国际社会的共同利益上升为促进各国人民的价值和人类的共同价值,从国际合作的平台和机制转型为全球治理的平台和机制。

二是要加强国际组织间合作。当前,在贸易金融、环境保护、难民危机、公共卫生和地区冲突等问题上,国际组织间的合作越来越密切。在国际机制交叠不断增多、各种全球问题愈加复杂的情况下,国际组织间合作正成为多边合作的新范式。与传统的以国家为核心的国际合作范式相比,国际组织间合作具有提高国际组织的权威、整合有限资源、顺应全球治理发展规律等方面的重要意义。未来的世界将是一个网络化的世界,主权国家虽然仍具有重要地位,但国际机制密度的增大将推动网络政治的形成,国际组织间合作将成为网络政治中的重要组成部分。随着联合国框架下人权、发展与和平的关联性越来越强,联合国系统内的国际组织之间开展了多层次、多形式和多领域的合作。特别是在和平行动方面,部门间、机构间、组织间的结构性合作和预防冲突、维持和平、建设和平的过程性合作构成国际组织间合作的主要内容。国际组织间合作作为国际合作的新范式,在应对全球性问题和开展全球治理方面具有独特的优势和巨大的潜力。但是,主权国家作为国际关系的基本行为体,国家间合作仍是国际合作的主导范式。而且,国际组织间合作的成效还有赖于主权国家的支持。尽管如此,国际组织间合作的意义和重要性值得重视,并且有待加强,从而为多边主义注入新的活力和动力。

(作者为复旦大学国际问题研究院教授)

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